Tıpkı kişisel bütçemizde olduğu gibi devletlerin de gelir – gider tabloları bulunmaktadır. Vergi gibi gelirler ile emekli maaşı ödemeleri gibi giderler, bütçe kalemlerini oluşturmaktadır. Bunlar arasındaki denkliğin eksi yönde bozulması bütçe açığı anlamına gelmektedir.
Başta devlet olmak üzere tüm kurumların bir bütçesi vardır. Bu bütçe, genel olarak 1 yıllık dönemler için ayarlanır ve gelir ve gider arasındaki denge ayarlanmaya çalışılıyor. Öngörülen ile gerçekleşen arasındaki fark, bütçe açığı veya fazlasını dönem sonunda görüşmesini sağlar. Sonuç ile ekonomik durum arasında da sıkı bir bağ vardır.
Şimdi bütçe açığını daha iyi anlamak için bilinmesi gerekenlere göz atalım:
Bütçe Açığı Nedir?
Devlet giderlerinin, gelirlerini aşması durumuna bütçe açığı denir. Diğer bir ifadeyle; bütçe hazırlanırken öngörülen giderlerin, normal gelirlerle karşılanamaması durumudur.
Devletler, hükümeti sağlıklı bir şekilde yönetmek, vatandaşların ihtiyaçlarını karşılamak ve onlara hizmet sunmak için bir gelire ihtiyaç duyar. Bunun yanında çeşitli giderleri vardır ve bunların tamamı bütçesini oluşturur.
Devlet, kamu gelirleri ile harcamalarını karşılamak için bütçesinde iki kalem listeler. Gelirler ile giderler ayrı cetvellerde yer alır ve bütçe, amacına uygun olarak hazırlanır. Bütçede denklik, yani gelir ile giderlerin birbirini karşılaması nadiren karşılaşılan bir durumdur.
Öngörülen bütçede, giderin gelirden fazla olması durumunda bütçe açığı meydana gelir. Gelirin giderden fazla olması durumunda da bütçe fazlası oluşur. Bu fazla, kulağa iyi gibi gelse de aslında ekonomide daralma meydana getirici etki yapar. Bütçe açığı ise genişletici etki yaratmaktadır.
Modern iktisatta bütçe denkliğinden daha çok, ekonomide denklik önemsenmektedir. Birinci Dünya Savaşı ile birlikte bütçe açıkları önemsenirken, İkinci Dünya Savaşı ile bütçede denklik ilkesi tartışılmaya başlanmıştır. Daha sonra da ekonomide denkliğin daha önemli olduğu görüşmüştür.
Günümüzdeki uygulamalara bakıldığında ise bütçe hazırlık çalışmalarına, makro büyüklükler incelenerek başlanmaktadır. Genel ekonomik denge oluşturulduktan sonra bu çerçevede bütçe büyüklükleri ve dengesi araştırılmaktadır.
Bütçe Açığının Nedenleri Nelerdir?
Giderlerin gelirlerden fazla olması durumunda görülen açıkları, bazen dönem içinde ortaya çıkan beklenmedik harcamalardan da kaynaklanabilir. Aynı zamanda bütçeler, dönem başında da açık ile bağlanmış olabilirler.
Bu açıkların ortaya çıkma nedenleri, ülkelerin gelişmişlik seviyesine göre farklılık gösterebilir. Yani gelişmiş ülkelerde sosyal devlet uygulamaları, sosyal güvenlik transferleri ve düşük büyüme seviyelerine bağlı olarak oluşabilir.
Gelişmekte olan ülkelerde ise yüksek enflasyon, dış ödemeler dengesinin açık vermesi, fert başına milli gelir seviyesinin düşmesi ve kamu harcamalarındaki aşırı artışlara rağmen kamu gelirlerinin yeterli seviyeye ulaşamaması bu açığın görülmesine neden olur.
Çoğu gelişmekte olan ülke gibi Türkiye’de bütçe açıkları; enflasyon başta olmak üzere birtakım ekonomik istikrarsızlık unsurlarının temel nedenleri arasında yer alır. Bu kapsamda, bütçe açıklarının nedenleri ve sonuçları, ülkemiz için 1980’lerden sonrası için incelenmektedir.
Türkiye’de 80’lerden sonra görülen ekonomik kriz ve karmaşalarda, bütçe açıklarının belirleyici olduğu görülmüştür. Aynı zamanda fiyat istikrarına olumsuz yönde etki etmiştir.
Ülkemizde kamu harcamaları uzun bir süredir kamu gelirlerine göre daha hızlı artmıştır. Bunun sonucunda ise bütçe açıkları sürekli hale gelmiştir.
Bütçe açığı yaratılarak sağlanan ekonomik büyüme ise diğer faktörlerle bir araya gelerek 2018 yılının son iki çeyreğindeki küçülme ile resesyon olarak karşımıza çıkmıştır.
Reform programları ve istikrar tedbirlerine rağmen kamu harcamalarının azalmasını sağlayacak yapısal dönüşümler sağlanamamıştır. Buna bağlı olarak ülkemizdeki bütçe açıkları; kamu harcamalarını artıran ve kamu gelirlerini yavaşlatan nedenler olarak iki alt başlıkla incelenmektedir.
Türkiye’de Kamu Harcamalarını Artıran Faktörler
Ülkemizde konsolide bütçe içinde yer alan harcama kalemlerinin gelişimi, kamu harcamalarının hızlı artışının nedenlerini göstermektedir. Kamunun cari, yatırım ve transfer harcamalarındaki sürekli artış, aynı oranda yükselen gelirlerle finanse edilemeyerek, bütçe açıkları sürekli hale gelmiştir.
Araştırmalarda Türkiye’de kamu harcamalarının 2002 sonrasına kadar sürekli ve hızlı bir artış eğiliminde olduğu görülmektedir. Bu konudaki araştırmalardan birisi, 1990 öncesinde konsolide bütçe harcamalarının GSYİH’e oranının yüzde 20’nin altında olduğunu, sonrasında ise artarak 2001 yılı itibarıyla yüzde 45’i düzeyine kadar çıktığını göstermektedir.
Bunun nedenini ise ülkedeki transfer harcamaları kaleminde yer alan iç ve dış borç faiz ödemelerinin özellik 90’lı yıllarda büyük artış göstererek konsolide bütçe harcamaları içinde giderek artan bir büyüklüğe sahip olması ile açıklamaktadır.
2003 yılında ise transfer harcamalarının konsolide bütçe harcamaları içindeki payı yüzde 67,3; toplam borç faizlerinin toplam transfer harcamalarına oranı da yüzde 61,8 düzeyinde gösterilmektedir.
Kamu harcamalarında görülen hızlı ve sürekli artışın nedenleri;
- Kamu sektöründeki aşırı istihdam politikası ve verimlilik ile uyumlu olmayan maaş ve ücret artışları,
- Ekonomik etkinliğe ters düşen müdahalelerle yönlendirilerek yüksek maliyetle ve verimsiz olarak çalışan büyük bir KİT sisteminin varlığı,
- Gerçek ihtiyacı karşılamayan tarımsal destekleme politikaları,
- Mahalli idarelere yapılan yardımlardaki ve kontrol dışı harcamalarındaki artış,
- Kamu yatırım proje stokundaki aşırı artış ve yüksek maliyet ile verimsizlik,
- Bütçe dışı fonların sayısında ve harcamalarında artış,
- İç ve dış borç faiz harcamalarındaki sürekli artış,
- Seçim dönemlerinde uygulanan popülist politikalar sonucu kamu harcamalarının artışı,
Krizlerle mücadele dönemlerinde kamu harcamalarının aşırı büyümesini engellemeye yönelik politikalar geliştirmek yerine dönemsel çözümlere başvurulması da kamu finansman dengelerinin olumsuz yönde seyretmesine neden olmuştur.
Türkiye’de Kamu Gelirlerinin Yavaş Artıran Faktörler
Ülkemizde bütçe açıklarının ana nedenlerinden bir diğeri de kamu gelirlerinin düşüklüğüdür. Bu nedenle kamu gelirlerinin artırılması gerekliliği ortaya çıkmıştır.
Araştırmalara göre; 1980 ile 2003 yılları arasını kapsayan 24 yıllık süreçte konsolide bütçede bulunan gelir kalemleri içinde en yüksek payı vergi gelirleri almıştır. Vergi gelirleri, 1980 – 1989 arasında konsolide bütçe gelirlerinin yıllık ortalama yüzde 85,7’sini oluşturmuştur. Bu oran, 1990 – 2003 arasında ise yüzde 80,2 olarak gerçekleşmiştir.
Ülkemizde kamu gelirlerinin yavaş artmasına neden olan başlıca yapısal faktörler; düşük vergi kapasitesi ve gayreti, kayıt dışı ekonominin oranının yüksek olması nedeniyle etkin olmayan vergi sistemi, vergi denetimi eksiklikleri ile vergi sistemindeki ağırlığın dolaylı vergilere dayanması, vergi yükünün gelişmiş ülkelere göre daha düşük olması gibi nedenlerdir.
Kamu gelirinin istenen düzeye ulaşamamasının nedenleri ise;
- Vergi istisna ve muafiyetlerinin fazlalığı,
- Sık tekrarlanan vergi afları,
- Vergiye karşı gösterilen direnç ve kaçınma,
- Vergi bilincinin ve ahlakının yerleşmemesi,
- Sık değiştirilen vergi mevzuatının özümsenememesi,
- Vergi sisteminin artan oranlılık derecesinin arzulanan hassasiyet ve etkinlikte olmaması,
- Tanzi etkisinin işlemesi nedeniyle vergi gelirlerindeki aşınma şekildedir.
Türkiye’de vergi yükünün adaletsiz dağıtılması, tabanın dar olmasına rağmen toplam tahsilatının yetersiz kalması gibi nedenler de vergi gelirlerinde istenen düzeye ulaşılamamasının nedenleri arasındadır.
Kamu çalışanlarının zayıf teşviki, gizli işsizlik, ücret dengesizliklerinin neden olduğu verimsizlik de kamu gelirlerinin fazla artmamasının sebepleri arasındadır.
Kayıt dışı istihdam ile vergi sistemindeki sorunlar, kamu gelirlerinin yavaş artışının nedenleri arasındadır. Vergi reformları planlanırken bürokratik ve hukuki düzenlemeler yoluyla vergi sisteminin bütüncül olarak yeniden yapılandırılması hedeflenmektedir. Buna karşın vatandaşın vergiye uyumunu artıracak faaliyetlerin de olması gerekmektedir.
Bütçe Açığı Nasıl Finanse Edilir?
Bütçe açığını finanse etmenin genel olarak 4 yolu vardır. Bunlar; bütçe gelirlerini artırmak – giderlerini azaltmak, para basmak, borçlanmaya başvurmaktır.
- Bütçe gelirlerini artırmak için hükümet yeni vergiler koyabilir ya da mevcut vergi oranlarını artırabilir.
- Bütçe giderlerini azaltmak için bazı yatırımlar ertelenebilir veya eleman azaltmaya gidilebilir.
- Para basılarak açığı finanse edilmesi için merkez bankasının bağımsız olmaması veya bağımsızlığının askıya alınması gerekir. Ayrıca Hazine’nin merkez bankasından borçlanması yasaklanmış olmamalıdır.
- Borçlanmaya başvurmak ise Hazine’nin borçlanmaya gitmesidir.
Mahfi Eğilmez, bütçe gelirlerini artırma ve giderlerini azaltma konusundaki yöntemlerin genellikle kullanılmayacağını veya kısmi olarak kullanılacağını söylemektedir. Bunun nedenini ise siyasal iktidara oy kaybettirebilecek olması şekilde açıklamaktadır.
Dolayısıyla bütçe açığını kapatmak veya finanse etmek için iki seçenek kalmaktadır. Para basımı ile ilgili genel düşüncenin ise enflasyon yaratacağı düşünülmektedir. Borçlanılarak finanse edilmesi durumunda ise enflasyon yaratmayacağı ve piyasadan para çekilmesine yol açacağı için enflasyonu düşüreceği söylenmektedir.
Para Basılarak Finanse Edilmesi
Uzmanlar, bütçe açığının para basımı ile finanse edilmesi durumunda, piyasa artan bir para arzı olacağını, böylece borç verilebilir fon arzının artmasına ve faizlerin düşmesine yol açacağını da belirtmektedir.
Para arzının artması ve faizlerin düşmesi ile tüketim harcamaları artacak, talep yükselecektir. Bu şekilde, fiyatlar da yükselecek ve enflasyon artacaktır.
Aynı zamanda para basılarak bütçe açığının finanse edilmesinde merkez bankasının bağımsızlığından söz edilmemesi gerekmektedir. Hükümetin emirlerini yerine getiren bir merkez bankası olmasına ek olarak, Hazine’ye doğrudan veya dolaylı olarak borç verebilmesi gerekir.
Günümüz merkez bankalarının bağımsızlığı yasalara bağlıdır ve Hazine’ye doğrudan borç vermesi yasaktır. Bu nedenle bütçe açığının finanse edilebilmesi için tek yol, merkez bankasının Hazine’nin çıkardığı tahvil ve bonoları satın alması ve ona dolaylı yoldan finansman sağlaması kalmaktadır.
Borçlanma Yoluyla Finanse Edilmesi
Borçlanma yoluyla bütçe açığının karşılanması, Hazine’nin çıkaracağı tahvil ve bonoların satılmasıyla yapılır. Dünyada pek çok Hazine belli dönemlerde yaptıkları ihaleler ile tahvil ve bono satmakta, borçlanmakta ve bütçe açıklarını finanse etmektedir.
Hazine’nin yaptığı bu işleme “iskontolu borçlanma yöntemi” denirken, önceden belirlenmiş bir faiz oranı söz konusu değildir. Yani Hazine ihaleyi yaparken, belli bir tutardaki tahvili alıcının kaça alacağını sorar. Burada da alıcının ödediği fiyat ile tahvilin yazılı fiyatı arasındaki farkın, alıcının verdiği fiyata bölünmesiyle faiz oranı belirlenecektir.
Hazine bu şekilde borçlanarak bütçe açığını finanse etmeye başlar ve böylece piyasadaki tahvil arzı artar. Ama tahvil fiyatlarında bir azalma meydana gelir. Birkaç ihale sonrasında alıcı tahvili daha düşükten almak ister. Buna karşılık daha yüksek bir faize maruz kalır.
Faizler arttıkça bir sonraki yılın bütçe giderleri ve açıkları da artmaya başlar. Sürecin devamı, borç artışı/faiz artışı/borç artışı şeklinde kısır döngüye girilmesine neden olur. Hazine sürekli olarak artan maliyetlerle borçlanarak ve piyasaya daha yüksek faiz ödeyerek piyasada para bolluğuna ve enflasyonun artmasına neden olur.
Bütçe Açığının Enflasyona Etkileri
Bütçe açığı, deflasyon oluşmaması için etkili bir maliye politikası aracı olarak bilinçli bir şekilde oluşturulabilir. Denk bütçe politikası durgunluk dönemlerinde istikrarı bozar ve milli gelirdeki düşüşü hızlandırır. Bu durumda ise açık, genişletici etkisi daha fazla olan para basma ile finanse edilir.
Açık, para basma yoluyla finanse edildiği zaman, kamu harcamalarının dozu iyi bir şekilde ayarlanmalıdır. Eğer ayarlanamazsa ekonomi içindeki durgunluktan aşırı enflasyona geçiş yaşanabilir. Hatta kontrol altına alınamazsa stagflasyon olduğu ile karşılaşılır.
Aynı zamanda yukarıda gördüğünüz gibi bütçe açığının finanse edilebilmesi için Hazine’nin uzun süreli borçlanması da enflasyonist bir etki yaratmaktadır.
Bütçe açıklarının, gelir dağılımının bozulmasına, mali, ekonomik ve sosyal amaçlarından sapmasına yol açmaktadır. Ekonomi üzerindeki olumsuzlukların giderilebilmesi için açığın artış hızının azaltılması gerekir. Ama ülkenin tek hedefi de bu değildir.
Bunlar; büyümenin artırılması, enflasyon hızının düşürülmesi, dış kredi itibarının yükseltilmesi ve istihdamın artırılması gibi birçok hedeflerdir. Birden fazla hedefi bulunan ülkenin bunlara ulaşabilmesi için açığın hangi düzeyde olması gerektiğine cevap araması gerekir. Bu ise son derece zordur.
Ülkeler bu dengesizlikleri giderebilmek için gelirlerini artırmak yerine kolay finansman kaynakları ile borçlanmayı tercih etmektedir. Bu tip finansman kaynakları da ekonomiyi olumsuz etkilemektedir.
Bütçe Açığının Devlete Etkileri
Bütçe açığı, ülke ekonomisi için olumsuz bir durumdur. İlk başta büyüme için olumlu gibi görünse de bir süre sonra olumsuzluklar ortaya çıkmaya başlar. Aynı zamanda kamu harcamalarında görülen artışlar açığın daha da artmasına neden olur.
Günümüzde devletlerin en önemli sorunlarından birisi bütçe açıklarıdır. Çünkü açıklar, genellikle para basılmasına ve bu durum da sonunda enflasyona neden olmaktadır. Aynı zamanda bu seçenek için merkez bankasının bağımsız olmaması gerekmektedir.
Merkez bankasının bağımsız olmaması, yabancı yatırımcılar için bir güvensizlik unsurudur. Dolayısıyla istenmeyen durumlarda birisidir. Bu kapsamda da devlete tek seçenek kalmaktadır. Dış ve iç borçlanma ile bütçe açığı finanse edilmektedir.
Bir devletin, başka bir devlete borçlanması ise bazı kesimlerce dışa bağımlılık olarak olumsuz görülmektedir. Üstelik uzun vadeli borçlar hükümete tepki gelmesine ve itibar kaybına neden olmaktadır.
Bütçe açığını finanse etmek için gelirleri artırma ve giderleri azaltma yöntemleri de devlete olumsuz yönde etkiler yaratmaktadır. Vergilerin artırılması ve kamuda personelin azaltılması, siyasal açıdan oy kaybına neden olabilecektir.
